農民工子女教育問題

⑴ 農民工隨遷子女義務教育政策執行過程中可能遇到的困難

來源：《教育發展研究》 2009年第6期

一、農民工隨遷子女教育問題：從義務教育到義務後教育

上世紀80年代中期以來，隨著大批農民工進入城市，農民工子女教育問題逐漸凸顯。在「兩為主」政策(以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主)實施之前，這一問題集中體現為義務教育階段的「入學難」。隨著2001年以來「兩為主」政策的實施，農民工隨遷子女在城市義務教育階段的「入學難」問題很大程度上得到了緩解。有關資料表明，截至2008年5月，北京市義務教育階段共有40．5萬流動兒童就讀，其中66％(約26．6萬人)在公辦學校。[1]中央教科所課題組的調查也表明：截止2007年底，在所調查的l2個城市中，除廣州、義烏外，其他10個被調查城市的公辦學校接收農民工子女的比例均超過50％，其中，鄭州、無錫、順德的比例達80％以上，而沈陽、石家莊的比例高達l00％。[2]這表明當前很多城市已經有效落實了「以公辦學校接收為主」的政策，使得農民工隨遷子女進入公辦學校學習變得相對容易。

隨著義務教育階段入學問題的解決，越來越多的農民工隨遷子女進入城市公辦學校讀書。而隨著這些兒童年齡的增長，其義務後教育階段的問題逐漸顯現，即如何升入高中和如何參加大學招生考試報名的問題。調查表明，目前農民工隨遷子女接受義務後教育的意願難以實現。中央教科所課題組2007年的一項調查的，有相當一部分農民工家長希望子女初中畢業後繼續在流入地讀高中，尤其是公辦學校中有這種願望的農民工子女家長佔到了58．25％。[3]這表明，農民工家長希望子女繼續在流入地高中學習，享受城市的優質教育。然而，農民工家長的這種願望與現行的升學制度和高考制度是相矛盾的，當前流入地很難向農民工子女開放普通高中教育，農民工隨遷子女無法在遷入城市接受高中教育和參加高考報名成為了一個難題。對此，大多數農民工只能選擇把子女送回家鄉讀高中，其餘少部分或者去公辦高中借讀，或者去民辦高中，或者去職業中學。而選擇在城市讀高中的一般是少數經濟富裕的農民工子女。還有一定數量的孩子不再上學，開始進入社會就業。除此之外，還有一些學生則仍處於迷茫之中，不知下一步該往哪裡走。

對於那些回到家鄉讀高中的孩子來說，由於其之前一直在城市接受教育，所以回到家鄉讀書會對他們產生多方面的影響：

首先，會面臨著在流入地所受教育與家鄉教育的銜接問題。由於兩地之間的教育水平、教學方式、課程教材等方面的差異，回到家鄉後的孩子其學業成績往往會受到影響，他們將來考入大學的可能性也會降低。而對於那些有幸在遷入城市繼續讀高中的農民工子女來說，根據現行的高考報名規定，他們也必須回原籍參加高考報名。從目前我國高考制度改革情況來看，已經有十幾個省份單獨命題，全國各省(區)從2007年起陸續實施了新課程標准，各省(區)獨立高考，省統考與全國統考之間、省與省之間，高考的內容、方式、方法肯定有差異。學生在遷入地讀高中、回戶籍地高考，成績必然會受到影響。

其次，對於一直在城市接受義務教育的農民工子女來說，他們可能已適應城市學校的學習氛圍和學習方式，其學習態度、生活態度乃至生活方式也發生了深刻變化。返鄉學習會對其學習觀和生活觀造成較大沖擊。換言之，在城市中學習和生活了相當一段時間的農民工子女，極有可能不再適應原有的生活方式。回鄉繼續接受教育反而會帶來新的融入農村教育的問題。

可以說，初中畢業後的繼續教育已成為農民工隨遷子女教育中的一個重要問題，這充分表明，農民工隨遷子女在義務後教育機會獲得上的不平等，不僅造成其接受高一等級教育的困難，還預示著其在將來就業進而在未來收入分配中也有可能處於弱勢。也就是說其很有可能成為未來新的城市貧困群體。隨著時間的推移，上述問題將會成為我國今後一段時期內教育領域的一大難題，也將成為繼義務教育「入學難」問題之後我國農民工子女教育問題中的最大難題。因此，對這一問題的關注和解決刻不容緩。

二、義務後教育問題產生的原因

農民工隨遷子女難以在城市接受義務後教育的根本原因在於現有戶籍制度、城鄉二元教育體制和相關教育政策的限制。具體分析如下：

1．戶籍制度的影響

我國現有的戶籍制度是造成農民工隨遷子女義務後教育難題的根本原因，這一點已經取得了共識。具體說來，戶籍制度對農民工子女義務後教育的影響主要體現在：改革開放以來，盡管政府逐步放寬了對人口流動的限制性政策，農民工及其子女有了進城務工、上學的自由。但城鄉二元的戶籍制度並沒有得到根本改變，城市戶口與農村戶口之間仍存在著難以逾越的屏障，特別是由戶籍管理制度所衍生的教育不平等制度使得農民工子女與城市學生地位上的差異越來越大。由此來看義務後教育問題，城市學生可以憑個人成績順利進入高中接受教育，並順其自然地在本地參加高考報名。而對於農民工隨遷子女來說，雖然其可能從小就跟隨父母在遷入城市接受教育，但僅僅因為其戶籍在農村就不能在遷入城市接受高中教育和參加高考報名。

2．城鄉二元教育體制的影響

我國的教育如同經濟社會結構一樣，存在著差距巨大的城鄉「二元」現象。在城鄉二元教育體制下，城市中小學教育經費主要來源於市、區教育財政撥款、城市教育附加費和學生的學雜費。在農村，義務教育的經費則主要由縣、鄉(鎮)兩級財政撥款、農村教育附加費、學雜費和社會捐助集資等構成。城市教育只能由城市居民享用，而農村教育由於投入不足造成的發展落後的結果也只能由農民來獨立承擔，農村學生和城市學生互相不能跨區域接受教育。

在二元教育格局下，城鄉教育處於一種非均衡發展的狀態，差距日益擴大，無論是從政府投資、學校條件或是師資力量上，城市教育都處於優勢。如在教育經費的投入上，農村義務教育在校學生總人數佔到了全國義務教育在校學生人數的61．8％，理論上應成為國家教育投入的主要部分，但在2002年的5800多億教育投資中，農村只得到23％的份額，而城市卻得到了77％的份額。[4]在學校條件上，不論是從生均校舍面積、計算機數量、圖書藏量以及固定資產總值等各個方面，農村都遠遠落後於城市水平。在師資力量上，城鄉教育經費的差距直接導致城鄉師資力量的不同，僅從2003年來看，農村的師生比為21.1，即每個教師需要負擔21.1個學生，比城市的師生比高出l.8(城市為19.3)。[5]

這種城鄉間教育的差距客觀上吸引農村學生進入城市就讀，以享受較為優質的教育資源。同時，大量農民工子女的湧入又增加了城市公辦學校財政、管理等方面的壓力，由此降低了城市公辦學校接納農民工子女就讀的積極性。雖然「兩為主」政策的實施使農民工隨遷子女在城市接受義務教育的問題得到了很大程度上的緩解，但對其義務後教育問題則還沒有明確的政策。而且，由於城鄉二元教育體制的影響，城市和農村在教育發展上並不同步，由此造成兩種體制下的教育銜接困難。

另外，城鄉二元教育體制帶來的農民工對子女教育投資的負激勵也是農民工隨遷子女在城市接受義務後教育的重要障礙。城鄉二元教育體制對農村人力資本造成的負面影響更深層次地體現在對農村教育需求的縮減方面。二元教育形成了農村教育的高成本、低質量，使農民工子女的學校教育成為高風險、低回報的投資，再加上城鄉勞動力市場的分割，農民看不到教育投資帶來的收益，於是便降低了對子女教育的投資意願，導致農民工子女義務後教育階段的高輟學率。如從2002屆華東、東北、華北和中南的17所農村初中看，畢業生的輟學率達到了42.9％，這意味著有將近一半的學生沒有繼續進入更高一級的教育機構學習。[6]這種對子女教育的低投資意願使得農民工不願把金錢、時間和精力等放在其子女的學習上，由此也影響到農民工子女的義務後階段教育。

3．「依戶籍所在地入學」教育政策的限制

從教育政策的角度來看，我國《義務教育法》明確規定了公民接受教育的入學條件，即「依戶籍所在地入學」。①這種把兒童接受教育的權利同戶籍制度結合起來的做法實質上是把農民工子女隔離在城市教育大門之外。近年來，政府雖然通過「兩為主」政策很大程度上解決了農民工子女在城市接受義務教育的問題，但對於其義務後教育的問題還未有明確政策。更重要的是，在近些年來政府對教育政策的改革中，並沒有對這種「依戶籍所在地入學」的規定有何松動或改變，依然把戶籍制度作為兒童接受教育的一個基本條件。如在2006年新修訂的《義務教育法》中依然強調了這一原則，其第12條規定：「地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學」。這意味著農民工隨遷子女在城市接受義務後教育的制度障礙依然存在。

三、解決農民工隨遷子女義務後教育問題的長遠措施和過渡性措施

1．長遠措施：深化戶籍制度改革和促進城鄉教育的一體化、均衡化發展

現有戶籍制度是影響農民工隨遷子女在城市接受義務後教育的核心因素，其他所有影響因素都與戶籍制度有著因果上的聯系。因此，對戶籍制度進行改革成為解決農民工隨遷子女義務後教育問題的關鍵。最近幾年，各地紛紛進行了戶籍制度改革，但由於戶籍制度改革牽一發而動全身，因此全國性的關於戶籍制度改革的措施尚未出台。但目前我國戶籍制度改革的大方向已確定，即逐步破除二元結構，取消農村戶口，執行按居住地登記戶籍管理，建立城鄉統一的「居民戶口」。[7]對於戶籍改革什麼時候可以出台實施規范的問題，目前還沒有明確答案。由於我國各地在經濟和社會發展上存在著較大差異，情況非常復雜，各地在戶籍制度上所附加的社會福利和權利的內容也各不相同，因此要在短期內對全國各地的戶籍制度進行統一改革存在較大困難。戶籍制度的改革將是個長期的漸進過程。這里的關鍵是，如何通過戶籍制度的改革給包括農民工子女在內的所有人提供平等的公共教育和福利保障制度，從根本上保障農民工隨遷子女在城市平等地接受義務後教育。

另外，城鄉二元教育體制也是造成農民工隨遷子女義務後教育難題的重要原因。因此，迫切需要對這種體制進行改革，以實現我國城鄉教育的一體化和均衡化發展。其中最根本的就是要改革和完善現行的教育投資體制，建立健全政府教育公共投資制度。首先，要提高中央和省級政府對教育公共投資和財政的供給水平，增加國家對教育的公共投資，尤其是加大對農村地區的教育投入。其次，強化中央和省級政府的投資責任，改變當前中央和省(市)兩級政府在教育公共投資中比例過低的狀況。再次，建立規范的基礎教育轉移支付制度。規范的轉移支付制度是政府解決地區間教育發展差異問題的主要政策手段，通過義務教育階段的轉移支付制度建設，可以在客觀上促進不同區域高中教育的發展，縮小城鄉間的教育差距，從而在根本上解決農民工隨遷子女在城市接受義務後教育的問題。

2．過渡性措施：改革農民工隨遷子女的升學和考試制度

農民工隨遷子女接受義務後教育是擺在眼前的現實問題，為此，需要尋找一些能夠在當前戶籍制依然存在、教育體制沒有根本變動的情況下解決農民工隨遷子女義務後教育問題的過渡性措施。

筆者認為，從教育政策來看，目前農民工隨遷子女義務後教育中存在的一個最大問題就是「依戶籍所在地」的政策規定。對於這些在城市接受了義務教育的學生來說，再讓其回到原戶籍所在地去接受高中教育和參加高考，其劣勢是明顯的。在短期內戶籍制度不可能有徹底改革的情況下，也可以嘗試採取一種過渡性的措施來解決這一難題，這就是按照「在本地居住年限+在當地連續受教育年限」的方法，即農民工子女只要按照此方法滿足了一定的標准，即可與城市學生一樣接受高中教育和在城市參加高考報名。

這種方法的優點和可行性在於它可以不受戶籍限制，只要農民工隨遷子女在遷入城市連續居住達到一定年限，就具備了在此城市接受高中教育和參加高考報名的條件之一。這實際上也是當前我國戶籍制度改革的方向，在全國統一的戶籍制度正式改革開始之前，不妨先在農民工隨遷子女義務後教育領域中引入這種做法，以作為過渡。因為農民工隨遷子女一般是隨其父母一起居住的，一旦農民工子女在某個城市達到了一定的居住年限，就意味著其父母已經對該城市的經濟和社會發展做出了一定貢獻，就應該有權利享有本城市的公共福利制度，包括子女教育的福利。當然，僅有在當地城市的居住年限還不夠，因為根據教育規律來看，教育本身具有內在的連貫性規律，而城市政府和學校出於對學生教育質量和學校升學率的考慮，可能會對農民工隨遷子女在其高中教育之前的教育情況有所顧慮，因此可以在這種准入條件中加入「在當地連續受教育年限」這一條件。

關於具體的「年限」，可由地方政府根據當地具體情況制定相應措施。需要指出的是，在遷入城市參加高考報名的門檻條件的設置應該比接受高中教育的條件和起點要高。因為，根據現有的高考報名和大學錄取政策，有的城市對本地戶籍考生有一定錄取分數優惠，一旦這些地方無條件放開了高考報名條件，很可能會有大量考生為了低錄取分數線而湧向這些城市，這其中也包括原來就存在的高考移民群體會趁機「搭便車」。因此，關於解決農民工隨遷子女高考報名問題的政策，可在「在本地居住年限」和「在當地連續受教育年限」條件上設置比高中教育更高的門檻條件，以顧及其他群體的教育公平。

注釋

①1985年頒布的《義務教育法》第9條規定：「地方各級人民政府應當……使兒童、少年就近入學」。2006年新修訂的《義務教育法》依然強調了這一原則，其第12條規定：「地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學」。

參考文獻

[1]程義峰.北京市近7成流動兒童在公辦學校就讀[EB／OL]．新華網，2008-09-26．

[2][3]中央教科所課題組．進城務工農民隨遷子女教育狀況調研報告[J]．教育研究，2008，(4)．

[4]青連斌．教育公平是合理社會流動的保證[N]．學習時報，2005-03-23．

[5]石紹賓．城鄉基礎教育均等均等化供給研究[D]．濟南：山東大學，2007．

[6]韓秀華．中國二元教育下的農村勞動力轉移研究[D]．西安：西北大學，2006．

[7]戶籍改革確定大方向，擬實行按居住地登記[N]．城市快報，2008-12-13．

⑵ 在城市務工的農民工子女教育狀況怎麼樣呢能否得到好的教育條件

在城市務工的農民工子女教育狀況怎麼樣呢？能否得到好的教育條件？農民工子女接受教育難題這一點，實際上在這么多年明顯改善了，但是比起一般大城市兒女或生活水平好的家庭兒女而言，接收到的教學資源還存在一定的差別。

農民工子女難以獲得公平的教學資源，從表面看是由於資本收入和地位之間的差距所引起的，但歸根結底還在於我國教育制度和教育情況存有缺點。解決教學資源的內卷化難題，重點在於基礎教育改革。自然大家希望以後社會發展能擁有更多像顧祖父那樣心地善良有愛的人員協助農民工子女輔導學習，僅有政府部門高度重視並下手，社會公眾一同協助，才可以更大化變小教學資源之間的差距。